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Der 30. Juni 1947, eine Geburtsstunde des modernen Flüchtlingsregimes

Sebastian Huhn

Heute vor 75 Jahren, am 30. Juni 1947, stellten sowohl das Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR) als auch die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) offiziell ihre Arbeit zur Versorgung von Flüchtlingen und sogenannten Displaced Persons ein und wurden von der im Jahr zuvor gegründeten International Refugee Organization (IRO) abgelöst. Lowell P. Rooks, der letzte Generaldirektor der UNRRA trug morgen vor 75 Jahren, am Dienstag, dem 1. Juli 1947 ebenso nur noch die Verantwortung für die Abwicklung der von ihm geführten Organisation, wie Sir Herbert Emerson, Direktor des IGCR. Sir Arthur Rucker hingegen ging am 1. Juli 1947 als Deputy Director-General der Preparatory Commission der IRO zur Arbeit. Er übernahm die nun allein im Rahmen der Vereinten Nationen verantwortliche Organisation zur Versorgung der sogenannten Displaced Persons vor allem in Europa, aber auch darüber hinaus: die International Refugee Organisation.


Die Auflösung von IGCR und UNRRA ging durchaus mit einem gewissen, nicht unverständlichen Pathos einher. Am 3. Juli 1947 bedankte sich Herbert Emerson, Direktor des IGCR, in einem Telegramm bei Kolleginnen und Kollegen in Europa: „Eve of giving over charge of IGC to preparatory commission I wish personally to thank most warmly you and the members of your staff for your most loyal and devoted work. […] It has been my privilege to work with a splendid band of colleagues and helpers and I shall have the best memories of our association together in a good cause.” The National Archives, London. Signatur: FO 1020/ 2455. 

Das IGCR war im Juli 1938 aus der Konferenz von Évian hervorgegangen, mit der Aufgabe, eine Auswanderungslösung vor allem für die jüdischen Opfer des Nationalsozialismus zu erarbeiten:

„[T]he persons coming within the scope of the activity of the Intergovernmental Committee shall be (1) persons who have not already left their country of origin (Germany (including Austria)), but who must emigrate on account of their political opinions, religious beliefs or racial origin, and (2) persons […] who have already left their country of origin and who have not yet established themselves permanently elsewhere” (Quelle).

Die Weigerung vieler Staaten, jüdische Flüchtlinge aufzunehmen, der Beginn des Zweiten Weltkrieges und der Holocaust machten den anfänglichen Optimismus der internationalen Staatengemeinschaft schnell zunichte. Gleichwohl bestand das IGCR aber bis Juni 1947 mit immer wieder leicht veränderten Aufgaben fort.

1943 hatte sich die weltpolitische Lage im Vergleich zu 1938 fundamental gewandelt. Nach der deutschen Niederlage in Stalingrad und zwischen den Landungen der Alliierten in Nordafrika, Italien und schließlich in der Normandie zeichnete sich eine Wende ab. Nun schien die Niederlage des „Dritten Reiches“ und auch Japans absehbar. Die Verantwortung für die Überlebenden des Holocausts und die Millionen weiteren Opfer des Nationalsozialismus, Menschen, die von Deutschland in ganz Europa verschleppt worden waren, um in Lagern interniert und/oder Zwangsarbeit zu leisten, wurde zu einer erkennbaren Aufgabe.

In diesem politischen Ambiente gründeten im November 1943 im Weißen Haus in Washington vierundvierzig Staaten die UNRRA, um den überlebenden Opfern sowohl der deutschen als auch der japanischen Barbarei zu helfen, wie Franklin D. Roosevelt es bei der Gründungszeremonie ausdrückte. Die USA und die Sowjetunion gründeten die UNRRA noch gemeinsam als Verbündete im Kampf gegen den deutschen Faschismus. Aufgabe der UNNRA sollte erstens die Versorgung der befreiten Opfer der Deutschen sein, zweitens galt es, ihre schnelle Repatriierung nach Kriegsende vorzubereiten.

Eugene Kulischer ging in seinem kurz vor der Gründung der UNRRA im Auftrag der International Labour Organisation veröffentlichten Buch The Displacement of Population in Europe davon aus, dass dreißig Millionen Menschen in Europa durch nationalsozialistischen Terror und Krieg verschleppt worden oder geflohen waren.

Die UNRRA klassifizierte diese Menschen als Displaced Persons und begann ihre Arbeit in Nordafrika, Asien und Europa im Gefolge der Alliierten Streitkräfte. Ganze Gruppen von Menschen wurden hier gemeinsam von UNRRA und dem Alliierten Militär als Displaced Persons gelabelt und in DP-Lagern untergebracht, um dort versorgt zu werden. Aus unterschiedlichen Gründen sollte verhindert werden, dass sich diese Menschen eigenständig und individuell auf den Weg zu ihrem alten Zuhause oder an neue Orte machten (zu diesem Thema erscheint in der nächsten Ausgabe des Jahrbuchs Exilforschung ein Beitrag von Sebastian Huhn und Christoph Rass).

Sobald der Krieg gewonnen war, begannen das Alliierte Militär und die UNRRA in Europa mit der Repatriierung der überwiegend aus Osteuropa kommenden Menschen, freiwillig aber auch unter Zwang. Auf der Konferenz von Jalta im Februar 1945 hatten Roosevelt und Churchill Stalin zugestanden, dass alle aus dem jetzigen Gebiet der Sowjetunion verschleppten oder geflohenen Menschen in die Sowjetunion zurück repatriiert würden, auch gegen ihren Willen.

Die westlichen Alliierten erkannten in der alternativlosen Repatriierung jedoch schnell ein Problem. Sie hatten Menschen als Opfer des Nationalsozialismus befreit und brachte sie nun trotz vielfach vorgebrachter berechtigter Angst vor politischer Verfolgung zurück in die Sowjetunion oder beispielsweise auch ins nach wie vor faschistisch regierte Spanien.

Im Rahmen der Vereinten Nationen wurde daher im April 1946 – nun gegen den Willen und ohne die Beteiligung der Sowjetunion – die IRO gegründet. Die Politik der (erzwungenen) Repatriierung sollte durch eine Politik des Resettlements abgelöst werden. Bis zu ihrer Auflösung im Jahr 1952 würde die IRO über einer Million Menschen geholfen haben, über den gesamten Globus verstreut ein neues Zuhause und eine sichere Zukunftsaussicht gefunden zu haben.

Es begann also ab Mitte 1946 eine Phase des fließenden Übergangs zwischen den Aktivitäten von IGCR und UNRRA auf der einen und der IRO auf der anderen Seite. Dieser fließende Übergang erreichte am 30. Juni 1947, heute vor 75 Jahren mit der offiziellen Ablösung von UNRRA und IGCR durch die IRO sein Ende.


Erste Seite des Vertrags zwischen UNRRA und IRO über die Übergabe der Verantwortung für die Displaced Persons Operations am 30. Juni 1947, unterzeichnet am 29. Juni 1947 von Lowell W. Rooks, dem Director General der UNRRA und A. J. Altmeyer, dem Executive Secretary der Preparatory Commission for the International Refugee Organization. United Nations Archives and Records Management Section, Signatur: S-1129-0000-0044.

Mindestens auf drei Ebenen markiert der 30. Juni 1947 damit einen fundamentalen Wandel im Flüchtlingsregime der Nachkriegszeit und markiert den Beginn des bis heute bestehenden internationalen Flüchtlingsregimes.

Auf politischer und diplomatischer Ebene begann erstens der Kalte Krieg den Zweiten Weltkrieg als Kontext von Flüchtlingspolitik abzulösen. Bei den Menschen, für die die IRO bis 1952 zuständig werden sollte, handelte es sich nicht mehr nur um Opfer des Nationalsozialismus, sondern auch und in der Mehrzahl um Menschen, die in den Nachkriegsjahren aus Angst vor politischer Verfolgung in der Sowjetunion immer weiter aus Ost- nach Westeuropa flohen.

Während die Sowjetunion zweitens weiter die Repatriierung dieser Menschen verlangte, erkannten die Vereinten Nationen sie im Rahmen des IRO-Programms als Flüchtlinge an und die IRO unterstützte sie durch das Resettlement-Programm dabei, sich an einem sicheren Ort außerhalb der Sowjetunion ein neues Leben aufzubauen. Das 1933 erstmals in der Convention Relating to the International Status of Refugees verankerte Non-Refoulement-Prinzip setzte sich somit in der internationalen Flüchtlingspolitik durch, auch wenn in der Praxis bis in die Gegenwart immer wieder auf schändliche Art und Weise mit ihm gebrochen wird.

Drittens markiert der 30. Juni 1947 den Moment, in dem Individuen zum Subjekt von Flüchtlingspolitik wurden, statt wie zuvor Gruppen. Seit der „Entdeckung“ von Flüchtlingen nach der Russischen Revolution und den geopolitischen Folgen des Ersten Weltkriegs waren immer ganze Gruppen von Menschen – gewollt oder ungewollt – zu Flüchtlingen und damit zum Gegenstand von Flüchtlingspolitik erklärt worden. Griechenland und die Türkei hatten 1923 Gruppen von Menschen aufgrund von Religion und vermeintlicher ethnischer Zugehörigkeit unter Zwang untereinander „ausgetauscht“. Die Aufteilung des Osmanischen Reichs nach dem Ende des Ersten Weltkriegs hatte dazu geführt, dass ganze Gruppen von Menschen zu Flüchtlingen geworden waren. Und auch die UNRRA hatte – wie bereits erwähnt – nicht Individuen zu Flüchtlingen oder Displaced Persons erklärt, sondern ganze Gruppen von Menschen, die real oder vermeintlich eine gemeinsame ethnische, religiöse oder nationale Identität teilten, unabhängig davon, ob diese Menschen Flüchtlinge oder Displaced Persons sein wollten beziehungsweise sich selbst so wahrnahmen und unabhängig davon, ob sie sich der Gruppe, der sie zugeschrieben wurden, überhaupt zugehörig fühlten.


Das Vorgehen der UNRRA beim Labeling von Menschen als Displaced Persons zum Zweck ihrer schnellen Repatriierung wird in vielen Dokumenten deutlich. Hier ein Dokument der UNRRA vom Oktober 1944 mit dem Titel Registration of Displaced Persons in an Assembly Centre: „Speedy and accurate registration of all displaced persons in a certain area is one of the most important requirements for carrying out their quick repatriation and assumed services pending repatriation.” United Nations Archives and Records Management Section, Signatur: S-1451-0000-0072-00002.

Bei der IRO mussten Menschen nun als Individuen einen Antrag auf Anerkennung als Flüchtling oder Displaced Person stellen, um versorgt und untergebracht zu werden und um optimalerweise im Resettlement-Programm berücksichtigt werden zu können. Ihr subjektives Schicksal und ihre individuelle Angst vor politischer Verfolgung sollten völlig unabhängig von möglichen Gruppenzugehörigkeiten zum Grund für Anerkennung oder Ablehnung als Flüchtlinge oder Displaced Persons durch die IRO werden.

Mit dem Non-Refoulement-Prinzip und einem individualisierten Flüchtlingsverständnis waren zwei zentrale Säulen des modernen Flüchtlingsregimes entstanden. Die UNHCR, die ab 1951 die IRO ersetzen sollte, behielt dieses individuelle Flüchtlingsbild und das Non-Refoulement-Prinzip ebenso bei, wie viele bürokratische Mechanismen zur Anerkennung von Menschen als Flüchtlingen.

Heute vor 75 wurde somit ein Grundstein für das moderne Flüchtlingsregime gelegt.

(Titelbild: Auszug aus einem Brief von Irving Posner an Mr. Orear. United Nations Archives and Records Management Section, Signatur: 1277-0000-0076)