Seit 2001 wird am 20. Juni der Weltflüchtlingstag der Vereinten Nationen zu Ehren und zur Erinnerung an geflüchtete Menschen begangen. In diesem Jahr steht das „Recht auf Schutz“ im Fokus des Aktionstages und gibt Anlass, dieses Thema nicht nur aus aktueller, sondern auch aus historischer Perspektive zu betrachten. Bereits vor 80 Jahren wurde im Kontext der Bermuda-Konferenz darüber diskutiert, wer als Flüchtling kategorisiert und in das Mandat der Konferenz aufgenommen werden, wer die Möglichkeit erhalten sollte, Schutz zu suchen.

Seit 1948 bestimmt der 14. Artikel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dass jeder Mensch das Recht hat, in einem anderen Land Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu genießen. Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951 definiert darüber hinaus, dass eine Person, die aus Furcht vor Verfolgung ihr Herkunftsland verlässt und damit nicht mehr den Schutz dieses Landes in Anspruch nehmen kann, als Flüchtling dennoch bestimmte Rechte genießt. Sowohl die Allgemeinen Menschenrechte, inklusive das Recht auf Asyl, als auch die Definition grundlegender Rechte für Flüchtlinge im Rahmen der Genfer Flüchtlingskonvention sind Lehren, die die Staatengemeinschaft aus den Verbrechen des NS-Regimes zogen: aus der Entrechtung, Entmenschlichung, Entwurzelung und Ermordung von Millionen Menschen, die mangels williger Aufnahmeländer nirgends Schutz suchen konnten (Huhle 2008).

Als Beispiel für das Versagen der Staatengemeinschaft, den bedrohten Menschen Schutz zu bieten, diente und dient in der geschichtswissenschaftlichen Forschung zum Nationalsozialismus, zum Zweiten Weltkrieg und zur Shoah oft die Bermuda-Konferenz im April 1943. Zu diesem Zeitpunkt war bekannt, dass in Kontinentaleuropa täglich tausende Menschen – insbesondere Jüdinnen und Juden – dem systematischen Massenmord der Nationalsozialisten zum Opfer fielen. Der öffentliche Druck auf die Regierungen der Vereinigten Staaten von Amerika und des Vereinigten Königreichs veranlasste das US State Department und das britische Foreign Office zur Einberufung einer gemeinsamen Konferenz über das – wie sie es nannten – “europäische Flüchtlingsproblem”. Obwohl es bereits vor 1943 internationale Abkommen gegeben hatte, die den Status und die Rechte von Flüchtlingen definierten, existierte zum Zeitpunkt der Bermuda-Konferenz noch keine allgemeine und in internationales Recht eingebettete Definition für den Begriff Flüchtling, eine Lücke, die nur wenige Jahre später durch die GFK gefüllt werden sollte. Vor diesem Hintergrund stellen die auf Bermuda geführten Diskussionen eine Momentaufnahme der Entwicklung des Flüchtlingsregimes der Nachkriegszeit dar und werfen die Frage auf: Wer waren die Flüchtlinge der Bermuda-Konferenz? Wer hatte in den Augen der Delegierten ein “Recht auf Schutz”?

Kein rein jüdisches Problem

Obwohl die Jüdinnen und Juden die Hauptleidtragenden der nationalsozialistischen Vernichtungspolitik waren und die Forderungen von Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften, Kirchen und einzelnen Politiker:innen in Kongress und Parlament vor allem auf ihre Rettung abzielten, sollte sich die Bermuda-Konferenz nach Meinung der Organisatoren nicht nur mit ihnen beschäftigen, sondern die Diskussionen auf einer allgemeineren Ebene führen (Wyman 2007, S. 105; Schubert 2003, S. 184). Damit verfolgten die Organisatoren der Konferenz den sehr modernen Ansatz, dass der Flüchtlingsbegriff nicht mehr situativ enggeführt wurde, wie es noch in den internationalen Abkommen beispielsweise zu den russischen Revolutionsflüchtlingen der 1920er Jahre der Fall gewesen war (United Kingdom Delegates 1943). Dahinter stand jedoch nicht die Absicht, sich von den starren Flüchtlingsbegriffen der Vergangenheit abzugrenzen, sondern vielmehr pragmatische Gründe. Abgesehen davon, dass auf entscheidenden Positionen des State Departments und das Foreign Offices Antisemiten saßen (vgl. Wasserstein 1999, S. 34; Breitman 1985, S. 148; Marrus 199, S. 322) waren die Organisatoren der Konferenz darauf bedacht, nicht der deutschen antijüdischen Propaganda in die Hände zu spielen, laut der sich die Welt in einem Krieg befand, der vom “Weltjudentum” orchestriert wurde (Musch 2018, S. 577). Gleichzeitig vermerkten sie, dass man befürchtete Proteste und antisemitische Ausschreitungen auszulösen und den Nationalsozialisten in die Hände zu spielen, wenn man kriegswichtige Ressourcen für die Rettung von Juden und Jüdinnen einzusetze anstatt zur Versorgung der eigenen Bevölkerung oder zur schnellen Beendigung des Krieges. (ebd.). Vor allem die britische Regierung hatte darüber hinaus ein Interesse daran, die verfolgten Jüdinnen und Juden nicht pauschal als Flüchtlinge zu deklarieren, um das explosive Thema der jüdischen Einwanderung nach Mandatspalästina nicht anschneiden zu müssen (Sir Bernard Reilly 1943). Die Verfolgung der Jüdinnen und Juden unter dem vermeintlich allgemeineren Begriff “Refugee Problem” zu subsumieren ermöglichte es den Delegierten also, potentiell unbequemen Debatten aus dem Weg zu gehen.

Mögliche und tatsächliche Flüchtlinge

Diesen Trend aus der Vorbereitungsphase der Bermuda-Konferenz behielten die Delegierten auch während der Debatten bei. Richard K. Law, der Vorsitzende der britischen Delegation, definierte am 20. April 1943, dem ersten offiziellen Verhandlungstag, das Mandat der Konferenz als

the 15,000 or 20,000 refugees in Spain, about one half of which are Jews and one half non-Jews. There are also children that we are trying to get out of the Balkans. There are the refugees in Persia and Greek refugees in Cyprus.

Bermuda Conference Minutes, Morgensitzung am 20. April 1943, in: Wyman 1990, S. 77

“Refugees” waren nach dieser Definition Menschen, die bereits hatten aus Nazi-Deutschland und den deutschbesetzten Gebieten hatten fliehen können. Das bereits Ende der 1930er Jahre vorgebrachte Argument jüdischer Organisationen, die in Deutschland und Österreich lebenden Jüdinnen und Juden seien durch ihre Entrechtung und Entmenschlichung durch das Regime bereits zu de facto-Flüchtlingen geworden, fiel hier nicht ins Gewicht. Und in Verhandlungen mit dem NS-Regime über die Entlassung der verfolgten Jüdinnen aus seinem Einflussbereich zu treten, kam für die Delegierten nicht infrage. Richard K. Law äußerte die Befürchtung, dass

… if Hitler accepted a proposal to release perhaps millions of unwanted persons, we might find ourselves in a very difficult position. For one thing, Hitler might send a large number of picket agents which we would be forced to take into our own countries. On the other hand, he might say, ‘Alright, take a million or two million.’ Then because of the shipping problem, we should be made to look exceedingly foolish.

Bermuda Conference Minutes, Morgensitzung am 20. April 1943, in: Wyman 1990, S. 78.

Ein weiteres Mitglied der britischen Delegation gab zu Bedenken, dass

… the question of potential refugees should be thoroughly discussed. Many of the potential refugees are empty mouths for which Hitler has no use. [T]here must be 20 or 30 million people who are really a liability rather than an advantage to Hitler and whom he would therefore be glad to get rid of.

Bermuda Conference Minutes, Morgensitzung am 20. April 1943, in: Wyman 1990, S. 80.

Die nach Schätzungen der Delegierten 20 oder 30 Millionen “potential refugees” – also die Menschen, die noch immer in den deutschbesetzten Gebieten festsaßen – stellten ein starkes Argument für die Teilnehmer der Bermuda-Konferenz dar, sich auf diejenigen zu konzentrieren, die Richard K. Law als “refugees” definierte, denn auf diese Weise fielen weitaus weniger Menschen, nämlich etwa 56.100, in ihr Mandat – zynisch gesprochen: eine händelbare Anzahl.

Infobox: Wer sind die 56.100 Flüchtlinge? Laut den Protokollen der Bermuda-Konferenz sowie dem Abschlussbericht beider Delegationen an ihre Regierungen fallen folgende Gruppen in das Mandat der Bermuda-Konferenz und später in die des Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR): ca. 12.300 in Persien gestrandete polnische Zivilist:innen, 16.500 Griech:innen, 4.000 in Bulgarien festsitzende Kinder in Begleitung von 500 Erwachsenen sowie 20.000 bis 22.000 Flüchtlinge in Spanien inklusive 14.000 Französinnen und Franzosen, 800 Angehöriger anderer alliierter Staaten und 6.000 bis 8.000 Zentraleuropäer:innen, von denen die meisten nach Angaben der Delegierten Jüdinnen und Juden waren. (Vgl. Wyman 1990, S. 77; Delegates to the Bermuda Conference 1943)

Exklusiv Europäisch

So begrenzt die Anzahl der Personen war, die die Konferenz als in ihrem Mandat befindlich ansah, so begrenzt waren auch ihre Lösungsansätze für diese Gruppe. Die einzige handfeste Maßnahme, die die Delegierten nach zehn Verhandlungstagen beschlossen, war die Wiederbelebung des Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR), das bereits 1938 im Rahmen der Konferenz von Évian gegründet worden war, um Verhandlungen mit potentiellen Aufnahmestaaten für Flüchtlinge und zumindest damals auch noch mit Nazi-Deutschland über ein geordnetes Emigrationsverfahren zu führen. Mit erweiterten Kompetenzen sowie vergrößertem Budget und Personalstamm sollte es erneut in Kontakt vor allem mit neutralen Staaten treten, um die Aufnahme und Versorgung von Flüchtlingen, aber auch ihren Transport an Bord neutraler Schiffe sicherzustellen. Anhand der Diskussionen um mögliche Mitgliedstaaten des Komitees bekräftigt eine weitere Facette des im Kontext der Konferenz gebräuchlichen Flüchtlingsbegriffs, auf den der thematische Zuschnitt “the European Refugee Problem” verweist:

The question of inviting China was discussed as well as Spain and Portugal. As regards China the British delegates thought that since the refugee problem was European in so far as regards the point of origin of the refugees that it might complicate the matter and bring refugees from the Far East to the picture if China were invited.

Bermuda Conference Minutes, Morgensitzung am 22. April 1943, in: Wyman 1990, S. 131.

Obwohl es zeitgleich mit dem “European Refugee Problem” vor allem in China zu Fluchtbewegungen kam, die selbst die Zahl der potentiellen Flüchtlinge in Europa überstieg, und obwohl sich die Delegierten dieses Umstandes bewusst waren, wurden außereuropäische Flüchtlinge bewusst vom Mandat der Konferenz und auch des IGCR ausgeschlossen.

Fazit

Ins Mandat der Bermuda-Konferenz fielen aus Europa stammende Menschen, die aus Furcht vor Verfolgung aus den von Nazi-Deutschland kontrollierten Gebieten geflohen waren. Der Flüchtingsbegriff der Konferenz war, anders als noch in den 1920er und 1930er Jahren, nicht an eine bestimmte Nationalität oder andere Form der kollektiven Identität gebunden. Daraus lassen sich zweierlei Schlüsse ableiten. Erstens begegnen uns viele dieser Eigenschaften acht Jahre später in der Genfer Flüchtlingskonvention wieder, deren Begriffe und Kategorien selbstredend nicht einfach vom Himmel fielen, sondern einerseits das Resultat der unmittelbar zuvor gesammelten Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges und der Shoah und andererseits aber auch das Ergebnis bereits jahrzehnte andauernder Aushandlungsprozesse waren. Zweitens führen die Diskussionen im Rahmen der Bermuda-Konferenz vor Augen, dass das Bilden von Kategorien immer auch eine exkludierende Wirkung hat: Die Delegierten suchten nach Lösungen für 56.100 Menschen, die sich bereits in relativer Sicherheit außerhalb des deutschen Einflussbereichs befanden, während nach ihren Schätzungen 20 bis 30 Millionen potentielle Flüchtlinge außerhalb des Mandats standen und keine Hilfe dabei erhielten, in anderen Ländern Schutz zu suchen.

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Literatur:

• Breitman, Richard (Jan. 1985): “The Allied War Effort and the Jews, 1942-1943”. In: Journal of Contemporary History 20 (1), pp. 135-156.
• Huhle, Rainer (2008): Kurze Geschichte der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Online in: Bundeszentrale für Politische Bildung, URL: https://www.bpb.de/themen/recht-justiz/dossier-menschenrechte/38643/kurze-geschichte-der-allgemeinen-erklaerung-der-menschenrechte/ [20.06.2023, 11:38].
• Marrus, Michael (1999): Die Unerwünschten. Europäische Flüchtlinge im 20. Jahrhundert. Berlin: Schwarze Risse.
• Musch, Sebastian (2018): Zwischen Bermuda und Palästina. Arieh Tartakowers und Kurt R. Grossmanns Suche nach Rettung für jüdische Flüchtlinge 1944. In: Zeithistorische Forschung/Studies in Contemporary History 15, pp. 576-582, p. 577.
• Schubert, Günter (2003): Der Fleck auf Uncle Sams weißer Weste. Amerika und die jüdischen Flüchtlinge 1938-1945. Frankfurt a.M.: Campus.
• Wasserstein, Bernard (1999): Britain and the Jews of Europe, 1939-1945. London: Leicester University Press.
• Wyman, David (2007): The Abandonment of the Jews. America and the Holocaust, 1941-1945. New York, London: New Press.
• Wyman, David (1990): America and the Holocaust. A thirteen volume set documenting the editor’s book The Abandonment of the Jews. Volume 3, The Mock Rescue Conference: Bermuda. New York: Garland.

Quellen:

• Directive to Sir Bernard Reilly: Palestine”, March 30, 1943. The National Archives(U.K.), CO 323/1846/12.
• United Kingdom Delegates: Bermuda Conference, Final Report, April 29 1943. The National Archives (U.K.), FO 371/36725.
• Delegates to the Bermuda Conference. “Internal report on the Bermuda Conference on the Refugee Problem for
  the U.S. and U.K. governments”, May 3, 1943. The National Archives (U.K.), FO 371/36725.

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